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发挥优势开展行政争议实质性化解
2021-12-26 13:17:00  来源:高检网  作者:通崇检

  检察机关实质性化解行政争议,与行政复议、行政诉讼化解行政争议相比较,具有与生俱来的自身优势。笔者认为,这些优势主要体现在以下三个方面:

  首先是具有能动性。检察机关作为国家的法律监督机关,既可以受理当事人申诉,也可以依职权主动介入。同时,行政诉讼监督的程序制度、责任设置相对比较成熟,检察机关能更好地把握案件依法调解的走向,并能凭借其法律监督地位,更好地调动和整合各种资源,与多元化解机制有效衔接。

  其次是具有穿透性。行政检察具有“一手托两家”职能,一方面监督法院公正司法,另一方面促进行政机关依法行政,透过监督诉讼活动对行政行为进行监督,可以对法院裁判正确但行政违法行为依旧存在的“程序空转”案件进行有效回应。同时,针对行政违法的一些普遍性、根本性问题,提出改进工作、完善社会治理检察建议。

  三是具有终局性。行政诉讼检察监督是行政复议、行政诉讼延伸的法律程序,是维护当事人合法权益的最后一道司法保护屏障。在充分行使调查核实权、查清案件事实及政策背景的基础上,明确在行政诉讼检察监督程序中的法律指引,不仅有助于维护当事人的合法权益,还能避免案件进入信访程序,实现服判、息诉、罢访,促进形成司法轨道上化解行政争议的“闭环”。

  契合上述特点,笔者认为,检察机关开展行政争议实质性化解的方式有五种:

  一是释法说理促进化解。办案过程中可以通过公开听证、检察调处会等方式释明法理、事理、情理,纠正当事人的认识误区,促使其回归理性诉求,主动撤回监督申请或承诺息诉罢访。在化解过程中,应当坚持“四要四不”理念:即要践行司法为民、不轻易放弃;要切实厘清是非、不和稀泥;要强调司法效率、不久调不结;要坚守法治底线、不作无原则迁就退让,确保行政争议化解在法治轨道上运行。为了引导当事人合理表达诉求,促进争议化解,2021年4月,福建省检察院会同省委政法委、省高级法院、省司法厅、省信访局出台了《关于加强行政诉权保护规范行使诉权行为的意见》,就加强诉权保护、规制滥诉行为、规范诉权行使,提出了具体措施。《意见》明确了认定滥诉的具体标准,探索行政诉讼滥诉失信人名单制度。

  二是抗诉和再审检察建议促进化解。行政抗诉是最具有刚性的行政检察监督方式,也是检察机关化解行政争议最基本的手段。再审检察建议也具有重启审判程序的作用。通过抗诉、再审检察建议一方面能够监督法院改变错误裁判,公正合理地调整利益关系,实现定分止争;另一方面,能够对行政机关形成触动,引起对争议问题的重视,对于从根本上解决行政争议起到推动作用。

  三是通过检察建议纠正后化解。在法院裁判正确、但行政行为存在违法,同时当事人诉求具有正当性、合理性的情况下,检察机关运用“穿透式”审查理念,通过纠正行政违法,推动解决行政争议。特别是对于一些当事人因超过起诉期限难以通过诉讼途径解决诉求,或者涉及利益具有救济的紧迫性的,通过向行政机关提出检察建议,能够更为高效地推动纠正违法和救济权利。

  四是依靠党委政府化解。一些涉众型案件,政策性强、牵涉面广、时间跨度长,已历经多道处理程序,单靠检察机关一家力量难以有效解决。对此,只有在党委和政府牵头下,统筹各方面的资源,集中力量破解,才能达到从根本上化解行政争议的效果。如,某市轨道交通建设项目房屋征收纠纷系列案,当地检察机关主动报请市委政法委牵头,组织相关部门共同研商“一揽子”解决方案,最终推动5名当事人签订了补偿安置协议和息诉息访承诺书。

  五是开拓准刚性的监督程序——“检察异议”。实践中,检察机关无论是开展法律监督工作还是开展行政争议的实质性化解,都需要一种具有实质性刚性的法律监督方式。长期以来,学界与实务界都把这种刚性的监督方式寄希望于检察建议,提出增强检察建议的刚性问题。很显然,作为一种建议性质的监督是不可能、也不应当有内生性的刚性。当然,在检察机关化解行政争议可以适用的方式中,如果仅有完全柔性的监督程序,虽然整体上讲,有一定的化解争议作用,但对一些未进入行政诉讼程序、确有错误的行政行为,行政机关对检察建议不回应或囿于自我纠错程序启动的繁琐而不予采纳,则可能达不到纠正原行政行为、化解行政争议的目的。相反,如果一味强调检察监督的刚性,硬性要求行政机关执行监督意见,则又容易混淆司法权与行政权的界限,使检察机关无形中成为了行政机关的上级机关。

  因此,笔者认为,可以设计一种准刚性的监督程序,这种监督方式类似于检察机关对法院的抗诉或者是在刑事执法过程中的监督,其作用也仅仅是使原行政行为失效,并由行政机关重新对行政行为进行复核。这种准刚性的监督程序,既能够强制性要求行政机关重新对行政行为作出复查,并使原行政行为暂时失效,同时又能够保持司法权与行政权的界限,防止司法权过度干预行政权。在具体使用这种监督程序的名称上,可以使用“检察异议”这一名称。由此,在检察机关实质性化解行政争议中,当检察机关经调查核实发现行政机关的行政行为确有错误且对当事人可能产生进一步扩大损害的后果时,向行政机关发出这种检察意见书后,行政机关就必须在一定期限内对原有的行政行为进行复查,并中止原行政行为的效力。

  笔者认为,“检察异议”不仅可以为检察机关实质性化解行政争议提供一个更为有效的方式,也可以成为未来发挥行政检察优势的监督程序。

  (作者单位:福建省人民检察院)

  编辑:葛明亮