最高人民检察院《关于推进公益诉讼检察高质效办案的意见》指出，公益诉讼的“可诉性”要准确把握“适格诉讼主体”“违法行为”“公益损害事实”“法律明确授权”四个要素。笔者认为，在实践审查中，行政公益诉讼可以从以下方面准确把握“可诉性”标准。

　　一、适格诉讼主体的认定

　　（一）确保监督主体适格。根据行政诉讼法第25条第4款的规定，检察机关是提起行政公益诉讼的适格主体，但要注意提起诉讼的检察机关是否具有管辖权。根据管辖的一般规则，原则上应由与行政机关对应的同级检察院立案管辖，重大、复杂的案件一般由设区的市级以上检察院管辖，涉及两个以上行政区划的案件由两个行政区划的共同上级检察院管辖。值得注意的是，检察院立案管辖与法院诉讼管辖级别、地域不对应的，具有管辖权的检察院可以立案，需要提起诉讼的，则应当将案件移交给有管辖权的法院对应的同级检察院处理。

　　（二）精准确定被监督对象。行政公益诉讼的被监督对象应当是负有监督管理职责的行政机关。要重点把握三点：一是行政机关的监督管理职责需要以法律、行政法规、地方性法规、部门规章为依据，但结合各地机构改革实际，往往还需要参照规范性文件、权力清单和“三定方案”综合认定。比如，省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇政府、街道办事处行使，此时就需要结合规范性文件、权力清单等综合认定行政机关的监管职责。二是准确把握行政机关监督管理职责内涵。监督管理职责不仅包括行政机关对违法行为的制止、检查、行政处罚、行政强制等，也包括行政机关为避免公益损害进一步扩大，依据法律、法规、规章等规定，运用公共权力、使用公共资金对受损公益进行保护、恢复、修复等综合治理的职责，还包括依法申请非诉执行、申请强制执行等救济职责。三是涉及多个行政机关被监督对象的确定。鉴于一个行为可能造成多个公益损害后果，可能导致行业主管部门、业务监管部门等多个行政机关都具有监督管理职责，此时可以根据案件违法事实、主要矛盾症结、办案目的任务，选择具有统筹协调职责的政府为被监督对象，也可以选择最能解决案件主要矛盾的行政机关为被监督对象，还可以根据办案需要，确定多个行政机关为被监督对象，形成监督合力，但最多不宜超过三个行政机关，否则有滥发检察建议之嫌。

　　（三）依法确定第三人。按照行政诉讼法第29条规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。行政公益诉讼中第三人主要有两类，一类是行政机关作为第三人，若被诉行政机关的行为涉及其他行政机关的职权，相关行政机关可能被法院列为第三人，以便于厘清职责或确保法院生效判决有效执行。比如，在行政委托类案件中，委托行政机关是适格的被监督对象，受托行政机关可能被列为第三人。另一类是违法行为人作为第三人，违法行为人是损害公共利益的直接责任人，是整改的责任主体，将违法行为人列为第三人有助于化解矛盾纠纷，确保生效判决的执行。

　　二、违法行为的认定

　　一般情况下，行政公益诉讼中认定违法行为需要同时满足两个条件：损害公益行为具有违法性和行政机关未依法履职。

　　（一）损害公益行为原则上应当具有违法性。要注意把握公共利益保护与经济社会发展的关系，原则上只有违法行为人实施了违反法律法规规定的行为时，检察机关才能介入监督。行为人的合法行为虽然客观上可能导致公益损害，因不具有违法性不宜监督。比如，在非禁放区燃放烟花爆竹，虽然污染物会对环境造成损害，但在环境能够承受并自然净化的范围之内，检察机关不应履职监督。若是多个合法性行为累积叠加共同造成公益损害后果，即使单个行为不具有违法性，因行政机关具有运用公共权力、使用公共资金对受损公益进行保护、修复或综合治理的监督管理职责，检察机关也可以依法监督，督促行政机关积极开展综合治理。

　　（二）行政机关未依法履职。行政机关未依法履职包括违法作为或不作为。认定行政机关违法作为或者不作为，应当以法律法规规定的行政机关法定职责为依据，对照行政机关执法权力清单和责任清单，以是否全面运用或者穷尽法律法规和规范性文件规定的行政监管手段制止违法行为，国家利益和社会公共利益是否得到有效保护为标准，同时结合违法事实形成的历史原因、履职整改客观障碍和合理期限等因素综合判断。

　　三、公益损害事实的认定

　　行政公益诉讼中，公益损害事实的认定应当严格遵循公共性、客观性和因果性的标准。

　　（一）公益损害事实的公共性。公益诉讼的出发点和落脚点是维护公共利益，公共利益最大的特点是具有公共性，把握公共性需要重点关注三个方面：一是公共利益的主体是不特定的多数人；二是公共利益具有整体性，可以共享但不能分割；三是公共利益是有关国家和社会共同体及其成员生存和发展的基本利益，如公共安全、公共秩序、生态环境等。

　　（二）公益损害事实的客观性。公益损害事实不仅包括已经发生了污染环境、破坏生态、损害公众健康等实际结果的情形，还包括损害尚未实际发生，但存在紧迫的、可预见的重大风险的情形，两种都不能主观臆断或者推定。检察机关在调查取证时必须秉持客观公正立场，采取委托鉴定、专业检测、咨询专家意见等方式，依法、客观、全面收集证据，准确认定公益损害的现实性或危险性，损害类型以及范围、程度等。

　　（三）公益损害事实的因果性。一方面是公益损害事实与违法行为要有因果关系，包括直接因果关系和间接因果关系。直接因果关系指违法行为直接导致公益损害事实的发生，如企业污水直排导致水污染；间接因果关系是指违法行为与公益损害事实之间并无直接的关联，而是通过中间环节或者多种因素叠加导致的结果，但违法行为是损害后果发生的必要条件之一。另一方面是公益损害事实与行政机关未依法履职之间有关联性，即行政机关因未依法开展监督检查或者没有采取及时制止、责令整改、罚款、停业整顿等有效监管手段纠正违法行为，导致公益损害事实发生、持续存在或进一步扩大。

　　四、如何认定法律是否有明确授权

　　（一）涉案领域原则上属于法定可以提起公益诉讼的案件领域。原则上，只有属于行政诉讼法及单行法律明确授权可以提起公益诉讼的案件领域才具有可诉性。但没有法律明确授权的领域并不是一律不能提起诉讼，对有中央文件或全国人大及其常委会授权探索依据的新领域案件，在综合研判监督必要、办案效果、舆情风险和严格履行请示报告审批程序后，也可以提起行政公益诉讼。比如，文物保护法规定，造成文物严重损害或者存在严重损害风险，致使社会公共利益受到侵害的，人民检察院可以提起公益诉讼。实践中，历史建筑等文化遗产不一定都是文物，不属于法定领域，是否可以提起行政公益诉讼？对此，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》明确“加大城乡历史文化保护传承的公益诉讼力度”；十三届全国人大三次会议审议通过的《最高人民检察院工作报告》明确指出“积极、稳妥办理……文物和文化遗产保护等领域公益损害案件”。由此可以认定，文化遗产领域公益诉讼有中央文件和全国人大授权探索依据，可以提起行政公益诉讼。

　　（二）依法履行法定程序。提起行政公益诉讼的前提条件是经检察建议督促行政机关仍未依法履职，也就是说，提起行政公益诉讼必须履行检察建议督促程序，使其符合程序正当性条件。

　　（作者单位：重庆市人民检察院第三分院）