行政非诉执行主要是指行政管理中的行政相对人对于行政机关作出的行政决定，在法定期限内既不履行确定的义务，又不提起行政复议和行政诉讼，行政机关和权利人可以向法院提出申请，请求法院强制执行已经生效并具有可执行性的行政决定的活动。根据法律规定，检察机关对行政诉讼活动的监督应当是全方位、多层次的，其范围应涵盖受理、审理、裁判、执行全过程，而行政非诉执行作为法院执行活动的重要组成部分，必须纳入监督范畴。

　　检察监督的路径

　　那么，如何保障行政非诉执行检察监督得以实现？笔者认为，应包括监督原则、启动方式、监督重点、监督方式四个方面。

　　在监督原则方面，首先应坚持以合法性监督为主、以合理性监督为辅原则，同时应重点关注自由裁量权行使标准是否统一的合理性问题。其次，应坚持以同级管辖为主、以上级管辖为例外原则。从便于当事人和调查取证的角度，原则上采取属地管辖，但对于个别重大疑难复杂、社会影响大和关注度高的案件，则应区分情况，通过成立专案组、提办、异地交办、督办等形式机动处理。最后，应坚持以事后纠正性监督为主、以事中防范性监督为辅原则。为充分尊重法院依法独立行使审判权、执行权，检察监督更多表现为一种事后性的救济。但对于正在实施的执行活动可能存在损害两益或导致当事人无可挽回的损失的情况，检察机关还是有必要适时介入。

　　在启动方式方面，应包括当事人申请和检察机关依职权自行启动。

　　在监督重点方面，首先应对法院在行政非诉执行案件中的审查活动予以监督，包括受理审查和合法性审查。在受理审查方面，应包括对申请主体是否适格、申请期限是否逾期、管辖法院是否适格、行政机关是否实施了催告程序、法院是否逾期受理和作出裁定等方面的审查。在合法性审查方面，应包括是否按要求组成合议庭，法院是否严格遵照“明显违法”的实质审查标准，认定行政决定违法的事实是否有充分证据证实、作出程序是否合法、处罚措施和金额是否在法定幅度内等方面。

　　其次，还应包括对行政非诉执行申请的执行实施的监督。检察机关应着力监督纠正不应当执行而执行、错误采取执行措施、超标的执行、超期执行、执行案外人财产等严重违法情形以及终结执行、终结本次执行是否穷尽了调查手段等。同时，要特别注意以下两个问题：一是是否做到了裁执分离。行政法司法解释第一百六十条规定需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。最高法《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》第十三条明确了行政庭负责审查、执行局负责执行的模式。二是执行和解是否在法律允许的范围内。即根据行政诉讼法第六十条的规定，调解应仅限于行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件，且应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。

　　此外，对行政行为的监督也应纳入监督重点。一是监督行政非诉执行中行政机关不作为的情形。行政法司法解释第一百五十八条的规定为公民、组织由于行政机关未及时申请强制执行导致其合法利益无法实现时设置了救济程序。但当涉及的是社会公共利益时，就可能出现无人管的“公地悲剧”。检察机关作为法律监督机关，应对此肩负起保护公益的职责，监督行政机关依法履职。二是对行政机关制度漏洞的监督。检察机关在履职过程中，发现行政机关在社会管理中存在的问题应当及时向其提出检察建议，帮助其健全制度，堵塞漏洞。

　　在监督方式方面，包括检察建议和移送相关部门处理。对于检察机关职权范围内的，提出检察建议；对于审判、执行人员涉嫌贪污受贿、徇私枉法等违法犯罪线索的，移送相关部门查处。

　　完善检察监督的建议

　　检察机关开展行政非诉执行监督的落脚点不应只停留在对违法行为的事后监督纠正上，而应从监督实例中分析探讨该制度的进一步完善。具体而言，可以从以下三方面入手：

　　第一，限制申请执行范围。现行立法赋予部分有强制执行权的行政机关既可以自行强制执行，又可以申请法院强制执行。要注意是“可以”而不是“应当”，如此规定容易出现两方互相推诿的情况。建议对此进行修改，对于有强制执行权的行政机关明确由其自力行使。现行立法只认可由法律赋予行政机关强制执行权，致使部分法规、规章具有行政机关强制执行内容的条文规定处于尴尬的境地，因此亟须对此进行清理规范。

　　第二，明确裁执分离原则。笔者认为，关于金钱给付义务型的行为，由于其认定简单、技术性要求不高，可统一交由法院执行，其他类型的行政行为特别是专业性技术较强的措施则由法院依法审查后裁定行政机关具体执行。这样既能够有效监督行政权的依法行使，又能提高行政效率，同时也能减轻当前法院的执行压力。

　　第三，限定执行和解条件。笔者认为，行政非诉执行允许和解，应与行政强制法第四十二条关于执行和解的范围之规定保持一致性。执行和解只能在行政义务人深刻认识到自身的错误，主动积极采取了有效的补救措施的情况下实施，这种补救并不能改变之前行为违法的定性，因此法定处罚额度不能降低，但之后的补救已消除了一定的影响的，加处罚金所要追求的惩戒目的已基本达成，因此该部分可酌情减免。

　　（作者单位：湖南省永州市人民检察院）