将行政公益诉讼检察建议做成刚性、做到刚性，有利于通过诉前程序达到维护国家利益和社会公共利益的目的，节约司法资源，实现双赢多赢共赢的办案效果。本文拟对湖北省武穴市检察院近几年发出行政公益诉讼检察建议的情况进行实证研究，并在分析特点与问题的基础上，提出增强行政公益诉讼检察建议刚性的对策与建议。
一、制发诉前检察建议的基本情况及特点
从数量上来看，2017年至2020年，武穴市检察院共制发行政公益诉讼检察建议书118份，收到回复118份，回复率达100%。其中，2017年制发6份，2018年制发19份，2019年制发40份，2020年制发57份。
从办案领域来看，2019年以来，武穴市检察院行政公益诉讼检察建议书发出领域最多的是生态环境和资源保护、英烈保护、食品安全类案件，约占公益诉讼案件总数的79.4%，主要涉及生态环境局、市场监督管理局、退役军人事务局、自然资源和规划局以及乡镇政府等单位。
从送达的方式来看，上述118件检察建议，主要以书面送达为主，约占94%，而采取公开宣告送达的比较少，仅占比6%。
在检察机关制发行政公益诉讼检察建议的覆盖对象与规模体量逐年增长的情况下，如果诉前检察建议的刚性不够，就可能导致行政机关重视程度不够、整改落实不到位，最终使检察建议沦为一纸空文，不利于公益诉讼检察职能的发挥，对检察机关的司法严肃性、权威性产生负面影响。
二、造成诉前检察建议刚性不足的原因
通过分析，笔者发现造成行政公益诉讼检察建议刚性不足的主要原因，有以下几个方面：一是办案人员能力素质与岗位要求有差距，调查核实能力不够，导致部分案件在事实和证据上存在一定的瑕疵，部分被建议单位对检察建议的内容有异议。二是诉前检察建议的质量不高。由于部分办案人员经验不足，在案件事实表述、证据罗列以及释法说理方面存在较大欠缺，对行政机关的说服力度不够。三是被建议单位对行政公益诉讼工作认识不足，对诉前检察建议存有抵触情绪，害怕因诉前检察建议而影响本单位形象声誉和考核评优。四是办案领域比较单一，主要集中在自然资源和规划局、市场监督管理局等几个主要部门，大量的检察建议送达后，行政机关无暇整改，造成纸面整改、延期回复的情况。五是现行的相关立法尚未完善，也对诉前检察建议的刚性产生一定影响。
三、提升诉前检察建议刚性的建议
1.加强办案人员能力素质培养。一是提升办案能力，包括现场勘验检查、调查取证、沟通协调等方面的能力与技巧。二是提升写作能力，诉前检察建议在监督内容上应更加突出说理性，强调可操作性，对提出建议所依据的法律、法规等要具体明了；在文书行文格式上，应统一编号，注重行文严谨性。制发前，必要时可以组织圆桌会议或公开听证，听取各方意见，促进理解，达成共识，减少行政机关对诉前检察建议的抵触情绪，为下一步整改打好坚实基础。三是强化“三优工作”（“三优”即优秀法律文书、优秀检察建议和典型案例）能力，聚焦群众反映强烈、社会关注度高的突出问题，提出针对性强的诉前检察建议，增强诉前检察建议的严肃性。
2.建立健全公开宣告制度。检察机关邀请人大代表、政协委员、人民监督员等第三方人员全程参与诉前检察建议公开宣告、公开送达，通过社会各方力量共同督促有关部门积极依法履行职责、监督被建议单位整改落实，同时也使更多群众了解和支持检察公益诉讼工作。
3.落实法律后果告知制度。在送达诉前检察建议书的同时，可一并送达《法律后果告知书》，告知书主要列明制发检察建议书的法律依据、不予整改或者整改不到位的法律后果、被提起行政公益诉讼可能承担的法律后果等方面的内容，告知被建议单位公益诉讼的法律依据、履职要求和法律责任。对行政机关在法定期限内无正当理由不整改、不回复的，依法提起行政公益诉讼。
4.适时开展检察建议“回头看”。检察机关发出诉前检察建议后，定期与被建议单位进行沟通联系了解整改进度，不定期对整改现场进行现场查看了解整改落实情况。行政机关回复后，检察机关可及时邀请人大代表、政协委员、人民监督员对整改情况进行“回头看”，并把虚假落实、反弹回潮的问题作为“回头看”的排查整治重点，对整改不及时、虚假整改的，及时启动下一步监督程序。
5.积极争取地方党委政府的支持。以武穴市检察院为例，该院根据《湖北省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》等文件精神，探索建立将检察建议书同时抄送同级人大法工委，或者定期向当地人大及其常委会报告检察建议工作情况制度，对被建议单位确实存在问题、拒不整改纠正，造成严重后果的，提请人大常委会视情况采取质询、询问、特定问题调查等方式进行监督。对行政机关拒不配合调查取证工作、拒不整改、拒不履行法院判决等情形，及时向纪检监察机关进行移送。通过充分发挥人大监督、纪检监察和检察法律监督职能作用，进一步整合监督资源，增强监督合力，可以更好地维护国家利益和社会公共利益。
(作者单位：湖北省武穴市人民检察院）
