刑法修正案（十一）和预防未成年人犯罪法同时规定了专门矫治教育，形成了低龄未成年人犯罪“刑罚”与“保护处分”二元规制的模式，为新时代未成年人犯罪治理指明了方向。刑法为什么对“不满16周岁不予刑事处罚”的未成年人适用“专门矫治教育”？专门矫治教育是否属于刑法第37条规定的非刑罚处罚措施？预防未成年人犯罪法与刑法在专门矫治教育措施适用上如何衔接？是理论研究和实践适用无法忽视的问题。
专门矫治教育属于保护处分措施
预防未成年人犯罪法第6条明确提出“专门教育是对有严重不良行为的未成年人进行教育和矫治的保护处分措施”。从预防未成年人违法犯罪的初衷来看，国家为什么要对未成年人违法犯罪创设专门教育制度？专门矫治教育与刑罚有什么区别？
首先，专门矫治教育是对“教育为主，惩罚为辅”原则的贯彻。未成年人心智不成熟，具有较大的可塑性，如果对低龄未成年人的犯罪行为一律进行刑罚处罚，不但有违“教育、感化、挽救”的刑事政策，而且容易使其在监狱内受到交叉感染，产生对抗心理，最终走向社会的对立面。因此，刑法第17条第5款规定“因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令其父母或者其他监护人加以管教；在必要的时候，依法进行专门矫治教育。”这一规定用“专门矫治教育”替代收容教养，是未成年人犯罪治理科学化的重要体现，亦体现了预防未成年人犯罪“教育和保护”相结合的理念。
其次，专门矫治教育是未成年人检察社会支持体系的重要组成部分，是以“最有利于未成年人”健康成长的方式矫治违法犯罪的实践措施。2019年，全国各地大力开展专门学校教育建设工作，探索低龄未成年人违法犯罪矫治的社会支持路径。2020年12月26日全国人大常委会通过的刑法修正案（十一）和预防未成年人犯罪法明确规定了未成年犯罪人适用专门矫治教育措施，预防未成年人犯罪法第四章详细规定了专门学校教育的适用范围、入学程序、教育内容等条款，专门学校有了充分的法律依据和明确的适用规范，将在未成年人检察社会支持体系中稳步前进。
最后，专门矫治教育并非我国刑罚体系的内容。专门矫治教育不属于我国刑法中主刑和附加刑的内容，也不符合刑法第37条非刑罚处罚措施的规定，因此其并不属于我国刑罚体系的组成部分。除此之外，专门矫治教育和刑罚在适用对象、适用程序等方面也有明显区别。专门矫治教育的适用对象不仅包括“不满16周岁不予刑事处罚”的涉罪未成年人，而且包括实施了预防未成年人犯罪法中严重不良行为的未成年人。适用程序上，刑罚由法院判决并由监狱执行，专门矫治教育由专门教育指导委员会评估是否对未成年人进行专门矫治教育，二者在评价主体、评价标准、决定程序等方面存在重大差异。
专门矫治教育适用于未成年人严重不良行为
专门矫治教育适用的对象是未成年人的严重不良行为，即预防未成年人犯罪法第38条规定的“未成年人实施的有刑法规定、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的行为，以及严重危害社会的下列行为……”这一条款中的第一类行为即刑法第17条第5款中“不满16周岁不予刑事处罚”的涉罪行为，第二类行为是预防未成年人犯罪法第38条明文列举的9种行为，二者呈现“刑事违法性”到“行政违法性”递减的违法程度差别。
首先，不满16周岁的涉罪未成年人实施的行为，根据刑事责任年龄的不同阶段分为三种类型：一是不满12周岁的低龄未成年人实施的符合刑法分则罪名客观方面要件、具有严重社会危害性的行为；二是已满12周岁不满14周岁的低龄未成年人实施的除刑法第17条第3款以外的符合刑法分则罪名客观方面要件、具有严重社会危害性的行为；三是已满14周岁不满16周岁的未成年人实施的除刑法第17条第2款规定的8种行为以外的符合刑法分则罪名犯罪客观方面要件、具有严重社会危害性的行为。这三类行为中，涉罪未成年人由于未达法定的刑事责任年龄而不符合犯罪主体的要求，也不具有刑罚适应能力，因此刑法第17条第5款规定“由父母或者其他监护人加以管教，在必要的时候，依法进行专门矫治教育。”
其次，预防未成年人犯罪法第38条规定的9种严重危害社会的行为，包括五种类型：一是危害公共安全的行为，如非法携带枪支、弹药或者弩、匕首等国家规定的管制器具；二是侵犯他人人身权利的行为，如殴打、辱骂、恐吓，或者故意伤害他人身体；三是侵犯财产的行为，如盗窃、哄抢、抢夺或者故意损毁公私财物；四是扰乱社会秩序的行为，如寻衅滋事、传播淫秽物品、卖淫嫖娼、吸食注射毒品、赌博行为；五是其他严重危害社会的行为。从体系解释的角度来看，该条文中的未成年人“严重危害社会的行为”，其“严重危害社会的行为”的违法程度低于具有刑事违法性的行为，宜理解为行政违法行为。事实上，预防未成年人犯罪法第38条规定的9种“严重危害社会的行为”分别符合治安管理处罚法中妨害公共安全行为，侵犯人身权利、财产权利行为，扰乱公共秩序行为和妨害社会管理行为的范围。根据治安管理处罚法第21条规定，对已满14周岁不满16周岁者或已满16周岁不满18周岁者初次违反治安管理的不执行行政拘留，而由专门学校教育对上述实施行政违法行为的未成年人矫治教育，避免其滑向犯罪深渊。
专门矫治教育适用程序完善建议
如何根据未成年人不良行为的不同类型科学适用专门矫治教育，是完善专门矫治教育程序法治化的必要之举，亦是落实罪错未成年人分级处遇制度的重要方面。
首先，应尽快弥补刑法和预防未成年人犯罪法在专门矫治教育衔接上的空隙。如果已满12周岁不满14周岁的未成年人实施刑法第17条第3款规定的行为，经最高人民检察院批准被追究刑事责任，但不予刑事处罚的，可根据刑法第17条第5款对被告人进行专门矫治教育。这种情况下，法院对不满14周岁的未成年犯罪人定罪免刑，但预防未成年人犯罪法并未规定法院有权决定将未成年人送入专门学校进行矫治教育，故专门矫治教育的适用程序仍需进一步完善。根据预防未成年人犯罪法，只有两类主体具有向专门教育指导委员会申请矫治教育的资格，即“实施严重不良行为未成年人的父母、监护人或所在学校”申请将实施不良行为的未成年人送入专门学校接受教育，以及“教育行政部门会同公安机关决定”对具有较大人身危险性的未成年人进行专门矫治教育。由于专门矫治教育并非刑法规定的非刑罚处理措施，在对不满16周岁未成年人不予刑事处罚的案件中，法院无法直接决定对被告人进行专门矫治教育。实践中可由法院发出司法建议，建议公安机关会同教育行政部门对被告人进行专门矫治教育。但从长远来看，出台专门矫治教育的法律法规是弥补刑法和预防未成年人犯罪法专门教育衔接空隙的根本之策。
其次，加强低龄未成年人犯罪专门矫治教育的科学化、法治化建设，实现矫治教育和预防犯罪的双重目标。一是明确不同部门在专门矫治教育中的职责。根据预防未成年人犯罪法第45条规定，专门教育场所实行闭环管理，公安机关、司法行政部门负责未成年人的矫治工作，教育行政部门承担未成年人的教育工作，以双管齐下从思想上和行为上对未成年人进行矫正，有效预防其再次实施违法犯罪。二是贯彻分级处遇政策，有针对性地开展道德教育、法治教育、心理健康教育，并根据实际情况进行职业教育。实施犯罪行为的未成年人和实施治安违法行为的未成年人的人身危险性不同，司法机关应通过社会调查、心理测评等方式针对不同的未成年人分类制定矫治方案，提高专门矫治教育的有效性。三是加强检察监督，切实保障未成年人的合法权益。专门学校教育具有限制人身自由的特点，检察机关应对专门矫治教育的决定、执行进行监督，促进专门矫治教育法治化运行。
（作者为安徽大学法学院副教授）
