陈冬

　　□生态环境法典编纂以习近平生态文明思想、习近平法治思想为指引，公益诉讼检察监督入典正是这两大思想在立法层面具体落实的重要体现，体现为“战略引领”“价值引领”“规范引领”三重统一。

　　□公益诉讼检察监督入典的价值体现为对传统生态环境治理模式的系统性革新，形成“原创性成果—系统化治理—体系化协同”的三重突破。

　　□公益诉讼检察监督入典需立足生态环境法典编纂的体系性要求，聚焦“全流程监督”理念，从实体、程序及法律衔接层面建立、完善制度架构。

　　党的二十大报告提出“加强检察机关法律监督工作”“完善公益诉讼制度”，为检察机关在生态环境领域更好发挥法律监督作用、维护公共利益提供了重要遵循。党的二十届三中全会明确提出“编纂生态环境法典”。生态环境法典草案共5编，整体于今年4月首次提请全国人大常委会会议审议并公开征求社会公众意见。9月8日，生态环境法典草案的总则编、生态保护编、绿色低碳发展编三编再次提请审议。目前法典草案对检察公益诉讼制度作了相关规定，笔者认为，公益诉讼检察监督入典，既是检察机关履行法律监督职责的必然要求，也是推进生态环境治理体系现代化的重要路径。

　　根本遵循：习近平生态文明思想与习近平法治思想的方向引领

　　生态环境法典编纂以习近平生态文明思想、习近平法治思想为指引，公益诉讼检察监督入典正是这两大思想在立法层面具体落实的重要体现，体现为“战略引领”“价值引领”“规范引领”三重统一。

　　战略引领：实现生态环境治理现代化转型升级。党的二十届三中全会提出“健全生态环境治理体系”的战略部署，引领检察机关发挥“生态环境治理参与者”角色作用：一方面，通过在履职过程中监督行政机关履行国家环境保护义务，推动“生态环境治理责任体系”扎实落地；另一方面，依托“五位一体”总体布局，将检察监督融入经济社会发展全局，实现“在发展中保护、在保护中发展”的治理目标。

　　价值引领：锚定生态文明法治方向。习近平生态文明思想是党探索生态文明建设的理论与实践结晶，其核心要义之一是“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治”，为生态文明法治建设指明方向。检察公益诉讼制度是习近平法治思想在公益保护领域的生动实践和原创性成果，由习近平总书记亲自决策部署，历经从顶层设计到实践落地，从局部试点到全面推开，从初创开拓到发展完善的发展过程。生态环境法典作为生态文明建设的立法创新，嵌入公益诉讼检察监督制度为其实施提供司法保障，既是践行习近平生态文明思想与习近平法治思想的关键举措，也能彰显中国特色社会主义法治道路经验与法治大国与文明大国担当，为全球生态环境治理提供中国方案。

　　规范引领：践行“用最严格制度最严密法治保护生态环境”。习近平总书记强调“用最严格制度最严密法治保护生态环境”，公益诉讼检察监督入典正是这一重要指示要求的系统性制度呈现。在生态环境治理领域，针对行政机关违法行使职权或不作为致使公共利益受损的情形，通过行政公益诉讼依法督促其履行法定职责、纠正违法行政行为，实现“用最严格制度最严密法治保护生态环境”的目标要求；针对破坏生态环境行为造成公共利益实质性损害的情形，通过民事检察公益诉讼追究行为人的责任，实现对受损生态环境的修复补偿与权益救济兜底，从而形成对环境公共利益的“全链条保护”。

　　时代价值：公益诉讼检察监督入典的三重突破性革新

　　公益诉讼检察监督入典的价值体现为对传统生态环境治理模式的系统性革新，形成“原创性成果—系统化治理—体系化协同”的三重突破。

　　原创性制度成果：塑造中国特色生态法治新范式。区别于域外环境公益诉讼“民间主导”的单一模式，我国环境公益诉讼检察监督融合“权力监督”与“公益救济”双重属性，是习近平生态文明思想与习近平法治思想在立法领域的原创性成果转化。公益诉讼检察监督入典，可为全球生态环境治理提供兼具“公权保障”与“公益兜底”的全新法治范式。

　　系统化治理升级：破解“监督疲软”与“救济空转”。传统生态环境治理中，行政监督碎片化及公益救济形式化的问题长期存在。公益诉讼检察监督入典通过两大路径实现治理升级：在权力监督维度，构建“全周期穿透式监督”机制——从生态损害赔偿磋商的审查监督，到督促行政机关履职的检察建议，提起环境行政公益诉讼，再到持续跟进监督“回头看”，将监督端口前移至风险防控环节，后延至执行阶段；在公益救济维度，通过提起环境行政、民事公益诉讼，兜底解决“没人管、管不了”的公益受损问题，避免救济落空和程序空转。

　　体系化协同：打破分治难题赋能生态治理。公益诉讼检察监督入典可以形塑生态环境治理检察参与的理念及制度，完善现代环境治理体系。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于构建现代环境治理体系的指导意见》提出“加强检察机关提起生态环境公益诉讼工作”。公益诉讼检察监督入典，有利于实现生态环境治理的行政主导、检察督促纠错、司法救济恢复，形成“行政优先、司法补位、监督覆盖”的协同治理新格局。

　　公益诉讼检察监督入典可成为破解分治难题的“制度枢纽”。生态环境治理的部门分割、区域分治容易导致“九龙治水”“公地悲剧”的分治难题，公益诉讼检察监督入典，可通过法典化表达将碎片化规则系统化，明确检察机关对生态环境损害预防、治理、修复、执行全流程的监督权限；更重要的是，我国检察机关一体化领导的体制优势，可突破生态环境治理“监督乏力、分割而治”的治理顽疾，从“分治”转向“协同”。

　　法理支撑：公益诉讼检察监督入典的三维逻辑

　　公益诉讼检察监督入典的法理逻辑具有权力、制度与功能的三维支撑。

　　权力逻辑：宪法定位下的检察权功能发挥。宪法第134条对检察机关“国家的法律监督机关”属性定位及人民检察院组织法第2条规定的“维护国家利益和社会公共利益”法定职责，构成检察权参与生态环境治理的权力基础。在生态文明国家战略视野下，检察权应在宪法法律框架内，发挥生态治理协同监督功能，通过督促行政机关依法履职，确保环境公益实质性救济，不仅契合中国特色功能性分权理论，又可弥补社会组织因资源、专业能力局限导致的公益诉讼覆盖不足问题。

　　制度逻辑：分散规则的法典化整合与实践经验提炼。现行法律已为检察监督参与生态环境治理提供有力支撑，但呈现碎片化特征，如民法典关于生态环境救济责任的规定，民事诉讼法、行政诉讼法的检察公益诉讼条款及环境保护法等法律的公益诉讼条款等。公益诉讼检察监督入典的核心，是将这些分散规则整合为“逻辑严密、层次分明”的法典化体系，同时，提炼、固化实践创新成果，构建“预防—救济—修复”的监督闭环。

　　功能逻辑：专门监督的体制优势。生态环境治理的专业性、复杂性，决定了监督主体须具备“独立地位、专业能力、刚性手段”三重属性，检察机关是最为契合的国家机关。从独立性看，检察机关依法履职不受行政机关和其他组织干预，可客观中立地代表公共利益；从专业性看，检察机关高效灵活的办案机制，有利于破解技术壁垒；从刚性看，发出检察建议、提起公益诉讼等法定手段，具有法定保障。“一体化办案机制”可跨区域、跨层级整合资源，能够有效应对跨区划、跨部门生态环境损害复杂问题，具有独特的体制优势。

　　制度设计：公益诉讼检察监督入典的制度架构

　　公益诉讼检察监督入典需立足生态环境法典编纂的体系性要求，聚焦“全流程监督”理念，从实体、程序及法律衔接层面建立、完善制度架构。

　　其一，实体层面。深化明确四项内容。第一项为“生态环境公益诉讼检察监督”方面内容，包括：确立监督原则；界定监督范围，覆盖生态环境损害预防、赔偿、修复、执行全流程。第二项为“监督内容”，细化检察监督范围：行政机关不履行生态环境保护职责、生态环境损害赔偿磋商程序违法、赔偿资金未用于生态修复、修复方案未落实等。第三项为“环境行政公益诉讼、民事公益诉讼”方面内容，规定案件范围，确立预防性检察环境公益诉讼制度，顶层立法构筑“预防性检察环境行政公益诉讼+预防性检察环境民事公益诉讼”双轨制，实现生态环境治理监督前置、预防性监督的顶层立法设计。第四项为“环境公益诉讼监督效果评估机制”方面内容，要求检察机关对公益诉讼效果进行监督，确保履行效果不流于形式。

　　其二，程序层面。明确“程序衔接”内容，规定检察机关在生态损害赔偿程序中的介入节点——行政机关启动赔偿程序后应及时告知检察机关，检察机关可同步监督磋商过程；若行政机关逾期未启动赔偿程序，检察机关可督促其履职，拒不履职的可提起行政公益诉讼。

　　其三，法律衔接层面。与检察公益诉讼专门立法形成合力，由生态环境法典确立检察监督的基础地位，检察公益诉讼专门立法细化公益诉权的行使规则，如在实体规范层面，通过检察公益诉讼专门立法统一生态环境损害鉴定标准、赔偿范围。

　　公益诉讼检察监督入典是生态环境法典编纂的“点睛之笔”，也是生态环境治理中国方案、世界贡献的突出表现。其价值不仅在于完善一项法律制度，更在于构建“权力有监督、公益有保障、修复有着落”的生态治理新格局。随着生态环境法典编纂的推进，公益诉讼检察监督入典的制度化、体系化、规范化恰当其时，将制度优势转化为生态环境治理效能，为筑牢美丽中国建设法治根基提供坚实保障。

　　［作者分别为郑州大学法学院教授、博士生导师、郑州大学检察公益诉讼研究院副院长，郑州大学法学院博士研究生。本文系2025年度河南省高等学校智库研究项目《环境公益诉讼检察监督诉源治理服务河南生态文明建设研究》（项目编号: 2025ZKYJ02）的阶段性研究成果］