毋爱斌
□行政公益诉讼的可诉性判断既与客观适用范围相关，也与时机要素密切相关。理论上，行政公益诉讼的可诉性时机问题至少有两种应对路径，但这两种模式均有一定的外在不足，可能会削弱可诉性时机选择的灵活性、包容性。应当构建独立的可诉性时机内容识别与程序机制，由此为行政公益诉讼最佳办案时机提供完善的程序细化指引，以提升行政公益诉讼整体质效。
行政公益诉讼的可诉性判断既与客观适用范围相关，也与时机要素密切相关。理论上，行政公益诉讼的可诉性时机问题至少有两种应对路径：一是参照民事纠纷成熟性理论，将可救济的公益纠纷等同于具有可诉性的公益纠纷；二是将公益维护的适时审查问题浓缩为行政行为的成熟性判断问题。但是，两种模式均因不适配行政公益诉讼的主客观结合之诉讼模式，而有一定的外在不足，可能会削弱可诉性时机选择的灵活性、包容性。笔者认为，应当构建独立的可诉性时机内容识别与程序机制，由此为行政公益诉讼最佳办案时机提供完善的程序细化指引，以提升行政公益诉讼整体质效。
行政公益诉讼可诉性时机的属性定位反思
可诉性时机既是行政公益诉讼的启动条件，也是检察权与行政权、审判权的联结点。在可诉性时机问题的语境中，行政公益诉讼主要呈现维护公益的客观构造。但是，行政公益诉讼制度设计本身仍然存在一定的“主观进、客观出”状况，并不完全偏向客观诉讼的结构。具体来说，行政公益诉讼在诉讼资格、诉讼时机、受案范围、起诉期限上，仍具有一定主观诉讼倾向；在审查标的、审查方式、判决种类上，又具有客观诉讼特征。因此，构建规范明确的可诉性时机介入判断标准和审查路径，实现可诉性时机理论的系统勾勒应得到充分重视。
对于检察机关而言，由于作为唯一的法定起诉主体，其主体之诉讼资格不言而喻，其对可诉性时机具有完整的自由裁量权，必须更加谨慎识别公共利益的受损程度、行政机关的整改程度以判断启动诉讼的必要性和实效性。因此，可诉性时机是形成司法机关、检察机关、行政机关三者合理分工的前提，可诉性时机应定位为为督促行政机关依法履职实现更高的“预防与治理”目标，检察机关以公益请求权的适时提起或撤销达到取得最佳维护公共利益的质效目的。
行政公益诉讼可诉性时机的内容审查与识别
可诉性时机应当以审查适格被告违法行政行为的成熟性为主。考虑到对行政公益诉讼可诉性时机的不同认识，会导致对起诉是否适时作出不同的审查起诉结论，由此应建构可诉性时机识别的类型化分析框架。依照审查公益侵害的时机不同，可将违法行政行为识别为即时型违法行政行为、紧迫型违法行政行为、持续型违法行政行为、延时型违法行政行为。负有监管职责的行政机关，通常在检察机关发出检察建议后均会依法履职，但导致行政机关被起诉的一般是已届成熟的违法履职或者履职损害后果仍然存在。即时型违法与紧迫型违法在于公益损害状态的认定，应视起诉时机是出于预防保全还是事后救济。持续型违法与延时型违法则常被归结为未完全履职、未全面整改，但在起诉时机上存在违法行为→损害后果的路径差异，如行政机关围绕环境污染企业的监管目的作出多个行政行为，但缺乏有力措施，导致企业未完全停止排污，造成环境继续恶化，即可能构成持续侵害公益型违法。如行政机关就环境修复、文物修复而履职，但需要经过一段时间的恢复或检验方能查看其效果，效果不佳即可能构成延时侵害公益型违法。
基于可诉性时机的诉讼要件，检察机关针对适格被告违法行政行为提起诉讼，其后裁判应当具有可执行、能有效恢复公益的即时效果。检察机关可区分四类行政行为而适时性起诉。第一，针对即时型违法，由于公益处于直接的、现实的损害中，识别后应当督促行政机关立即履职维护公益，在起诉时机上指向监督行政权立即自我纠错、督促企业纠错。第二，针对紧迫型违法，公益尚处于未损害但有高度盖然性的紧迫危险，可在损害结果显现前，通过提起预防性公益诉讼，发挥行政审判的风险防范功能，降低对公民生命、健康、财产等基本权利的风险。在起诉时机上于行政行为“尚未成熟”条件下，允许检察机关超前介入，阻止损害发生。一般而言，就紧迫侵害公益行为的起诉必须有法律明确授权。第三，针对持续型违法与延时型违法，应依托两种情形分别考量危害后果消除程度而适时起诉，如在延时型违法中，须同时考量行政行为的合法性和公益维护的延时效果性，注重就合法阻却事由逐一评估，特别是制定合理起诉期限的诉讼时机方案。在持续型违法中，应当综合行政机关就某一监管职责下的多个行政行为而整体考察履职的适当性与成熟性，不能只关注行政行为的最后决定，如行政机关是否穷尽了法定手段，达到基本消除公益危害后果的整改任务。
可诉性时机识别以区分不同类型的受损公共利益为辅助。检察机关在适当的办案时机之下提出维护公共利益的主张，可防止可诉性时机过晚或者过早，但如何区分受损公益类型具有一定争议。行政公益诉讼偏向客观诉讼，一般在可诉性时机上更侧重对行政机关是否履职以及履职行为成熟性的启动条件审查，而两高《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21条和第22条仍然规定对特定领域国家利益或社会公共利益的保护，强调受损公益是否恢复同样为进入诉讼环节的条件。有观点将行政私益诉讼的主客观诉讼分类投射在行政公益诉讼类型分类，得出在客观行政公益诉讼中，检察机关的职责主要是纠正行政违法，维护客观法秩序，保护秩序公益；在主观公益诉讼中，检察机关的核心任务是保护国家利益和社会公共利益。但这种类比忽略了公益分类的周延性，将“集合性利益”等同于“公共利益”的全部，并可能产生秩序公益与一般公共利益的对立与冲突。公益诉讼虽然具有私益权利救济外观，但由于该权利客体为不可分性和扩散性的公共利益，与须在裁判后还原为私益的集合并向个人分配利益的“集合性利益”相比，两者不可完全等同。在实践中，较为妥当的是，可依照是否需要将该公益还原为私益并实施“个体性分配”，将其区分为纯粹性公益与集合性公益，在两种类型公益的背后皆须结合审查行政行为合法性之秩序公益的考量，形成“纯粹性公益或集合性公益+秩序公益”的双重行政公益诉讼标的，并在不同公益维护中侧重行为纠错请求或权利救济请求。
就“纯粹性公益+秩序公益”的适时维护而言，由于纯粹性公益特性无法量化分解，系由不特定多数主体所共享的一种抽象利益状态，该公益组合是以公共治理为出发点的诉讼，具有较强的非讼性质。在我国，未成年人保护、安全生产、妇女权益保护、文物文化遗产保护类公益都可被列入纯粹性公益类型。其可诉性时机的重点应当侧重衡量客观法秩序维护恢复手段的成本及效率、审查公益损害不过于抽象、预测诉讼结果应当尽可能具有可执行性。在“集合性公益+秩序公益”的适时救济来看，集合性公益形成了公益性行政私权诉讼和行政公益诉讼的民事诉讼化和司法监督化的两种公益诉讼方向。前者为个人通过向法院主张兼顾公益拓展的主观公权利，而实现私益诉讼裁判结果之公益性扩张。后者则由检察机关作为公益代表人，采取检察建议、起诉等手段督促行政机关履职维护公益。因此，其可诉性时机应当偏向谦抑性，如为权衡公共利益与共同利益、个别私益，分别判断其是否采取群体诉讼、个别诉讼方式提起，而在前述都难以解决的前提下，于达到公共利益维护的恰当时机，由检察机关提起行政公益诉讼。
行政公益诉讼可诉性时机的配套规则建构
起诉前程序：配套可诉性时机适当性选择程序。在检察机关立案后的起诉前阶段，可设置好判断和区分两类公益类型的分流审查程序，选择合适时机起诉。第一，依据程序法理，作为“纯粹性公益+秩序公益”的公益保护请求权之行使更具非讼性质，不解决两造争议，诉讼要件审查程序中的诉讼时机判断应尽可能宽松，积极助力公益诉讼受案范围的时空拓展，但不能完全抛弃通常程序的启动规则。其起诉时机判断重点应在完善起诉前程序的公益发现、形成和凝练过程。检察机关界定纯粹性公益和判断诉讼时机是一体两面的，就其适时性和实效性享有完整的裁量权，在起诉前程序上应当侧重关注原行政行为，目标在于避免同类违法行政行为再次发生。具体而言，即关注行政机关紧迫型或延时型、持续型违法行政行为的成熟程度，特别是依托秩序公益推导抽象危险之纯粹性公益的恢复程度。第二，就“集合性公益+秩序公益”的公益保护请求权而言，其起诉前程序阶段要重点审查私益与公益交叉部分，应当逐一确定该公益维护是否穷尽了普通权利救济路径。在行政公益诉讼审查起诉时，应当偏重考察公益损害的现实程度和具体程度，指向已纠错的行政行为或拒不整改的行政行为、行政机关督促行政相对人的履行行为。定量分析纠错行政行为产生的相应履职结果，评估履职意愿、履职行为、履职结果与公益恢复之实效的等值性，尽量避免“未完全整改即起诉”的非此即彼救济逻辑。可区分为“配合检察机关履职，有履职能力，整改效果一般”“较不配合检察机关履职，有履职能力，但整改效果不佳”“配合检察机关履职，客观不能履职，整改效果不佳”不同情形而予以不同的方式对待，实现督促行政机关的不违法和积极履职之间的平衡。
内部管理：重塑可诉性时机节点管理流程机制。首先，构建起诉前程序的节点流程管理机制，形成检察起诉前程序和提起诉讼之间的相互衔接与全时空覆盖。对可诉性时机的把握无处不在，从诉讼前阶段如立案、管辖、检察建议、磋商，到提起诉讼阶段、诉讼审查阶段的三个阶段皆有其影子，其关键考量节点则在“起诉前建议”与“提起诉讼”的过渡阶段之间、在“起诉”与“不诉”的两可选择之间。通过节点管理，明确可诉性时机内容的合理期限、履行方案、履职合理预期等适时因素。其次，构建适时不起诉机制和撤回起诉机制。为了配合上述起诉前的节点流程管理机制，应当就适时不起诉机制和撤回起诉机制的相关情形构建具体基准。适时不起诉机制和撤回起诉机制分别对应起诉前程序和诉讼程序，在起诉前阶段，不起诉机制可区分为终局不起诉、附条件不起诉。前者为行政机关积极履职，作出了多个行政行为，公益维护目的已经基本达到的持续型违法行政行为整改完善情形，后者为附有相应的解除条件，如行政机关虽履职但公益恢复需要经过一段时间，针对延时型违法行政行为的整改方案，可附以暂缓不起诉。在诉讼程序中，对于撤回起诉，一般须有相应的条件，如必须在法院未进行实体审查前、行政机关提出充足的合法阻却事由、公益维护已经不具有可执行性等。
［作者分别为西南政法大学法学院副院长、教授，西南政法大学诉讼法专业博士研究生。本文系2020年度国家社科基金重大项目“国家治理体系中民事执行现代化研究”（项目编号：20&ZD195）的阶段性成果］
