习近平总书记强调：“中华优秀传统文化是中华民族的精神命脉，是涵养社会主义核心价值观的重要源泉。”文物古迹承载灿烂文明、维系民族精神，具备见证历史、增强民族文化认同等公共属性，具有典型的公益性。实践中，检察公益诉讼在文物保护领域发挥了重要作用，但有一些困难和问题亟待解决。

　　一、困境和难题

　　（一）文物保护行政责任主体确定难。以横跨多个行政区域的战国秦长城遗址为例，根据文物保护法和《甘肃省文物保护条例》，负有文物保护法定职责的行政机关包括各级人民政府、文物行政部门及公安、工商行政管理、海关、环保、住建等县级以上人民政府的有关行政部门。检察机关在监督保护战国秦长城遗址过程中，因地方文物保护行政主体责任存在交叉，办案人员难以确定具体履职主体，不利于实现文物保护的目的。如某村现存长城段，一侧为基本农田、一侧为悬崖，村民将该遗址作为日常通行路段。开展遗址保护工作涉及村民切身利益，此时检察机关如何确定检察建议的对象？若只以文物行政部门为检察建议制发对象，则可能因职权限制、矛盾调和难等问题无法推进整改；若向所有涉及文物保护的行政单位制发检察建议，又可能出现相互推诿等问题，最终也无法实现文物保护的目的。

　　（二）依法履职判断标准模糊。对检察建议解决不了问题、督促整改不到位的，依法提起行政公益诉讼，是检察机关运用司法程序维护公共利益的重要手段。根据《人民检察院公益诉讼办案规则》（下称《规则》），检察机关提起行政公益诉讼应当同时具备三个构成要件：检察建议回复期限届满、行政机关未依法履行职责、公共利益仍处于受侵害状态。其中，对行政机关是否依法履职的判断不仅影响检察机关决定是否制发检察建议、提起行政公益诉讼，还关系到后续的跟进监督，是检察机关在办案过程中必须解决的焦点问题。实践中，各方对行政机关依法履职的判断标准存在较大分歧，行政机关通常主张已作出相应的行政行为即代表已经依法履职，而不考虑受损公共利益的修复情况，但检察机关以受损公共利益是否得到有效修复、公共利益受损之风险是否灭失作为行政机关依法履职的判断标准。

　　（三）检察公益诉讼办案证据调取及固定难。在办理行政公益诉讼案件中，办案人员需要调查核实公共利益受到侵害的事实状态、行政机关的监督管理职责、行政机关违法行使职权或不作为的事实，以及行政机关违法履职与公共利益受到侵害之间的关联性。

　　对于公共利益受到侵害的事实，《规则》虽然对检察机关在公益诉讼案件中调查收集证据进行了专门规定，但对证明标准规定不明确。比如，对于起诉前程序相关证据是否应按照诉讼标准进行收集、是否应与诉讼程序证据一致，起诉前阶段未收集而在诉讼阶段收集的证据是否可用于证明行政机关未依法履职等问题，《规则》均未予以明确。

　　对于行政机关监督管理职责的认定，《规则》第七十二条规定，可参考行政机关“三定”方案、权力清单和责任清单认定行政机关的职责范围。但实践中，检察人员在调阅“三定”方案时存在相关行政机关不愿配合等情形，如对复印件加盖“不得复印”字样印章，致使检察机关在诉讼中无法将该文件作为证明行政机关法定职责的证据提交。

　　对于行政机关未依法履职事实的认定，《规则》规定了检察机关在公益诉讼案件办理中可采取6种调查方式及作为兜底条款的其他必要方式。实践中，检察机关调查收集证据的手段通常包括调阅、复制有关卷宗，询问违法行为人、证人，现场勘验和拍摄照片、视频等，而委托鉴定、评估、检测等手段囿于办案经费等现实困难较少用到，这大大影响了取证的效率和准确性。

　　二、应对之策

　　（一）健全线索发现机制，提升社会参与度。调查取证是做好公益诉讼检察工作的第一步。考虑到文物保护的复杂性，建议公益诉讼起诉前程序和诉讼程序的证据收集及适用应保持一致标准，对于在起诉前阶段未收集而在诉讼阶段收集的证据，应明确其可用于证明行政机关未依法履职。同时，检察机关应充分调动社会力量参与公益保护，开设公益诉讼线索举报热线，拓宽群众参与文物保护的渠道，提高文物保护的认知度和影响力。

　　（二）厘清主体责任，形成防范治理合力。在办理文物保护行政公益诉讼案件中，确认负有监管职责的行政机关是检察机关需要解决的首要难题，主要体现为对起诉前程序监督对象和公益诉讼被告的确定。针对当前文物保护行政主体责任存在交叉导致检察机关难以确定具体履职主体的问题，建议基于行政公益诉讼的“双阶构造”理论（即将行政公益诉讼分为前置的检察机关提出检察建议督促行政机关履职阶段，行政机关在规定期限内不依法履职、检察机关提起诉讼阶段），对公益诉讼起诉前程序的监督对象与诉讼程序中的被告作出不同的界定，以更好实现文物保护、传承和利用的目的。在起诉前程序中，检察机关的检察建议发送给应当依法具体履职的行政机关，如果案件涉及其他行政机关的，由该行政机关进行联络和沟通，以此督促行政机关自我纠正和依法履职，实现行政系统的内部追责，也可避免多个部门之间的推诿塞责。诉讼程序的功能在于修复受损公益，当案件涉及多个行政机关时，应将行政主体的修复能力作为公益诉讼被告主体资格确定的主要依据，从而更好实现修复受损公益的目的。

　　（三）明确履职标准，提升文物保护质效。“行政机关未依法履行职责”是进入诉讼程序的主要判定标准，多数办案人员侧重于将受损公益是否得到有效修复作为判断行政机关依法履职的标准，此标准未将行政行为本身的主客观因素考虑在内。一方面，起诉前制发检察建议秉承了行政治理优先于司法治理的理念，不能以受损公益没有修复反推行政机关未依法履行职责。比如，检察机关针对因农田灌溉侵蚀战国秦长城本体等问题，向行政机关制发检察建议后，行政机关穷尽了救济手段对文物进行修复，但由于文物自身特性及基本农田的划定等问题，文物恢复周期长，行政机关不能按时整改，此时就不能以损害未修复为由认定行政机关未依法履行职责，而应综合考量行政机关是否穷尽了救济手段对文物进行修复、公共利益是否得到有效保护、文物受损风险是否消除等因素，以此判断是否提起诉讼。另一方面，对于受损文物是否修复到位的判断，基于文物修缮、恢复工作的复杂性和专业性，检察机关可邀请文物保护方面的专家对文物修复情况进行评估，并出具书面评估材料，也可联合相关行政机关开展实地勘察，多举措确定文物的修复情况。

　　（作者单位：甘肃省临洮县人民检察院）