加强行政执法与刑事司法衔接，是推进全面依法治国的重要内容，也是推进严格执法、公正司法、维护社会公平正义的重要举措。党的二十届三中全会对“完善行政处罚和刑事处罚双向衔接制度”作出了部署，行刑反向衔接作为重要面向，检察机关应当做实机制，依法办理好行刑反向衔接案件，一体促进依法行政和公正司法。目前，实践中对行刑反向衔接仍存在理论供给不足、监督权责不清、程序衔接不畅等问题，笔者认为，应当立足目标、重点、原则、步骤四个维度，厘清监督边界，做好可处罚性审查，高质效办好每一个行刑反向衔接案件。
锚定“一个目标”：促进依法行政和公正司法。行刑反向衔接是检察机关保障国家法律统一正确实施、健全国家法治规范体系的重要内容，旨在推动实现刑事处罚与行政处罚之间的罚责均衡，消除追责盲区，符合我国行政权和司法权配置运行规律。从制度功能上看，行政责任与刑事责任相互独立但又存在共通性与互补性，如刑法上的行政犯概念实质上是以违反行政法规作为前置性条件认定，其共同目标在于严密法治实施体系，以维护法秩序的统一性。由刑事处罚领域的“罚当其罪”向行政处罚领域的“罚当其错”演进，是严密法治实施体系，形成责任追究闭环的现实需要，检察机关应秉持系统思维与整体观念，推动行政执法与刑事司法有机衔接，实现质量、效率与公平正义有机统一。
在实体上，要恪守履职边界，把准行政检察与行政执法的关系。一方面，因刑事责任与行政责任在法规范保护价值上的差异，不起诉后“刑转行”与“一事不再罚”、禁止重复评价原则不存在冲突，需加强行刑反向衔接解决不刑不罚、应移未移等问题。另一方面，应尊重行政执法机关的处罚权和自由裁量权，避免僭越干涉行政权的行使。在程序上，要注重繁简分流，促进高效顺畅衔接。行刑衔接侧重于案件移送的程序转换与责任互补，其目的是及时将案件移交专门机关裁决与追责。对于法律事实清楚简单的案件，可简化办案程序提升衔接效率；对于重大疑难或复杂的案件，应加强检察一体化协同履职，确保准确移送、应罚尽罚。
把握“两个重点”：处罚法定性与处罚必要性。2024年11月最高检印发《人民检察院行刑反向衔接工作指引》，明确“可处罚性”原则的把握标准，即处罚法定性（是否应当对被不起诉人进行行政处罚）与处罚必要性（是否有必要对被不起诉人进行行政处罚）。“可处罚性”原则的判断直接影响行刑反向衔接办案质效，检察机关应以事实为根据，以法律为准绳，综合违法事实、性质、情节和对社会的危害程度进行全面审查，遵循依法行政原则、兼顾处罚与教育并重，决定是否提出给予行政处罚的检察意见。
一是准确把握处罚法定性审查，重点围绕在案证据是否能够证明被不起诉人实施了违法行为和是否具有行政处罚的法律依据判断“当不当罚”。由于刑事违法和行政违法并非一一对应，刑法上评价为犯罪的行为并不当然违反行政管理秩序，如挪用资金罪、虚假诉讼罪、职务侵占罪等，目前缺乏行政法律法规规制，可不移送行政处罚。还需考虑的是行政法上的免罚事由，包括违法行为已过行政处罚时效、有证据证明当事人无主观过错、违法行为人缺乏责任能力等。
二是准确把握处罚必要性审查，综合考量行政法上可不予处罚或者从轻、减轻处罚等情节判断“需不需罚”。法律虽赋予了自由裁量的空间，但执法司法机关应充分考虑社会关系修复、公众宽容度、惩戒教育效果等方面来控制行政处罚的适用，避免行政执法不当。实践中争议较多的主要涉及赔偿与和解、已被刑事拘留等情形，一般而言，刑事相对不起诉案件属于较为严重的违法行为，赔偿和解等情节不能简单免除其行政责任；对于被不起诉人已被刑事拘留过的治安类案件，行政拘留处罚的时间可折抵或不再执行，但应当作出行政拘留决定书并送达，行政责任仍有必要予以告知与记录。
坚持“三项原则”：依法原则、比例原则、相当原则。高质效办案的前提和基础是严格依法办案、公正司法。行刑反向衔接必须遵循严格依法、客观公正等法治要求，确保行政机关依法行使行政处罚权。具体而言，一是坚持依法原则。即处罚意见合法，检察机关对“当不当罚”“需不需罚”的主观判断应基于明确的法律依据，如移送的行政主管机关具有行政处罚职权，从轻、减轻处罚于法有据；移送程序合法，检察机关应当向同级有关主管机关提出检察意见，但限于对不起诉事实中的违法行为移送行政处罚，对于关联违法行为宜通过线索移送函、检察建议等形式移送案件线索；文书内容合法，检察意见书应当符合法律文书的规范要求，包含案件来源、不起诉情况、违法事实情节、处罚意见、回复期限等内容。二是坚持比例原则。所给予的处罚应当与违法行为的社会危害性及预防必要性合乎比例，对于缺乏行政处罚客观条件的，可不移送行政处罚。三是坚持相当原则。注重行政处罚的适度性和公正性，充分考量过罚相当的因素，包括处罚前科、当事人之间特定关系、悔错态度及经济能力等情形，防范避免“小过重罚”。
注重“四个步骤”：厘清违法事实、确定主管机关、把握行政罚则、注重跟进监督。区分厘清不起诉类型中的违法事实。根据法律规定，决定不起诉的案件均应开展行刑反向衔接审查。行政检察部门应注意区分不起诉案件类型，审查把握法定、存疑、酌定不起诉案件中的违法事实认定要素。对于法定不起诉的，若因“没有犯罪事实”“情节显著轻微、危害不大”而出罪，应重点审查涉案行为是否违反行政管理秩序，进而认定是否存在违法事实；若基于违法阻却事由而出罪，包括正当防卫、紧急避险等，不宜认定为违法行为。对于存疑不起诉的，由于行政违法的证据标准低于刑事犯罪，应审查在案证据能否达到行政处罚的违法标准，对多节事实已查明部分的，或者犯罪数额存疑不起诉的，就查明的事实审查违法性，如开设赌场存疑可审查参与赌博的违法事实。对于酌定不起诉的，则应审查犯罪行为中的行政违法事实、行政责任能力等要素。
确定行政主管机关及层级。行政主管机关的确定是行刑反向衔接工作严格规范、依法监督的基础。横向地域管辖方面，行政处罚法明确了违法行为发生地的行政机关管辖原则，具体包括但不限于违法行为着手地、经过地、实施（发生）地、危害结果发生地的行政机关。对于涉及多个违法行为发生地的案件，可基于便宜主义，综合考量最密切关系地等确定行政处罚管辖机关，同时征求有关行政主管机关的意见。纵向级别管辖方面，对法规规章特别规定行政处罚权集中行使的，应明确行政主管机关的层级，确保后续检察意见制发流程遵循同级对应原则。特殊领域方面，应根据行政机关的职能分工，准确确定行政主管机关。
判断把握行政处罚的罚则。加强行刑反向衔接实质性审查，要求检察机关准确适用行政罚则与“可处罚性”原则。一是明确行政处罚依据，对于同一违法行为违反多个法律规范的，宜遵循特别法优于一般法的原则，如偷越国（边）境违法行为同时违反出入境管理法与治安管理处罚法，应优先适用前者。二是统筹行政处罚种类与幅度，基于尊重行政权的行使，检察意见书可不具体写明处罚幅度与种类，对处罚条款存在较大争议的，可与行政机关充分沟通。三是区分行政处罚对象，特别是对单位和个人的罚则适用，如涉税单位犯罪案件，刑法上的处罚对象既包括单位又包括直接负责的主管人员，而税收征收管理法中因税种等原因只对单位进行处罚。四是计算行政处罚时效，应结合刑事案件事实、发破案和行刑正向衔接等情况，准确认定违法行为“终了”与“发现”之日的起算点。
注重证据移送及跟进监督。证据材料是否充分有效关涉后续行政处罚能否落地，鉴于刑事案件的取证程序要求比行政案件更为严格，刑事证据一般可直接转化为行政证据使用，这符合证据“三性”要求且有利于提升行政效率。因此，检察机关提出给予行政处罚检察意见的，应同步移送不起诉决定书与证据材料，同时可与行政执法机关建立健全案件移送制度，加强证据材料移交、接收衔接，并跟踪后续处理情况。对于行政执法机关收到检察意见后，无正当理由不回复、不行使或违法行使职权的，检察机关应当依照法律规定督促其纠正，促进行政执法的合法性与有效性。
（作者单位：上海市普陀区人民检察院）
